Selon le Projet de Loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS), les comptes de la Sécurité sociale présenteraient un déficit de 5,3 milliards d’euros en 2019, ce qui a permis à la grande presse de titrer : « Le trou de la Sécurité sociale se creuse » ou « La Sécu en rouge après les gilets jaunes ».
La Cour des comptes écrit de même : « En 2019, le déficit va fortement s’aggraver ». Ce déficit proviendrait des mesures « gilets jaunes » et de l’explosion des dépenses de maladie et de retraite, qu’il conviendrait donc de réduire au plus vite.
Il s’agit d’un mensonge d’État. La Sécurité sociale est en réalité en excédent de 11,7 milliards d’euros ; elle ne souffre pas d’une hausse de dépenses, mais d’une baisse de recettes.
Dans les comptes des finances publiques publiés dans le Projet de Loi de finances(PLF) 2020, les administrations de Sécurité sociale (ASSO) présentent, en 2019, un excédent de 11,7 milliards.
Pourquoi cette différence?
C’est que les gouvernements imposent à la Sécurité sociale de rembourser à marche forcée la dette accumulée pendant la crise financière. Donc, en 2019, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) a remboursé 15,7 milliards, grâce à un versement de 2,1 milliards du Fonds de réserve pour les retraites (FRR); mais surtout grâce aux recettes de la CRDS et de la CSG.
Au final, le déficit affiché, loin d’augmenter la dette, s’explique par la réduction rapide de cette dernière. Globalement, la Sécurité sociale (au sens large, y compris la CADES) s’est désendettée de 11,7 milliards en 2019
La Sécurité sociale (au sens large) est d’ailleurs excédentaire depuis 2014.
C’est une bonne nouvelle, car, en 2025, quand toute la dette sociale aura été remboursée1, ces 15,7 milliards seront disponibles, pour financer les retraites ou pour améliorer les conditions de vie et de travail dans les EHPAD (ce que l’on pourrait faire plus vite d’ailleurs en ralentissant le rythme de remboursement). De 2012 à 2020, la dette de la Sécurité sociale va ainsi baisser de 10% du PIB à 7,6%; dans le même temps, celle de l’État va augmenter de 72 % à 83%. L’État fait peser l’effort de désendettement sur la Sécurité sociale et il omet de le compter quand il évalue le solde de la Sécurité sociale.
On ne peut que s’étonner que les soi-disant magistrats de la Cour des comptes ne dénoncent pas ce tour de passe-passe. Au contraire, ceux-ci écrivent: «Un ralentissement des dépenses apparaît ainsi nécessaire afin d’assurer un retour pérenne de la Sécurité sociale à l’équilibre financier, par-delà les effets du cycle économique sur les recettes».
En fait, la Sécurité sociale enregistre déjà 11,7 milliards d’excédent, alors même qu’il manque environ 2,4 % d’emplois pour retrouver le taux de chômage d’avant la crise, soit une perte de 9 milliards de cotisations et un coût de 7 milliards de cotisations chômage.
Le solde structurel est donc de l’ordre de 28 milliards. Mais la Cour des comptes (comme son satellite le Haut Conseil des finances publiques) et le gouvernement prétendent que la France, en 2019, avec un taux de chômage de 8,5%, est déjà au taux de chômage d’équilibre. En 2019, les dépenses de Sécurité sociale ont augmenté de 2,1%, soit nettement moins que le PIB (2,7%) ou que la masse salariale (3,3 %).
Il n’y a donc pas d’explosion des dépenses sociales. Le problème vient des ressources.
Revenant sur la Loi Veil du 25 juillet 1994, l’Etat a de surcroît décidé de ne plus compenser à la Sécurité sociale les exonérations de cotisations sociales.
Ainsi, pour 2019, les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires coûtent-elles 1,9 milliard à la Sécurité sociale, l’exonération de la prime exceptionnelle de 1 000 euros 1,2 milliard, la baisse de la CSG sur les retraités à faible pension 1,5 milliard, enfin, les baisses de forfait social 0,6 milliard. Soit 5,2 milliards au total, la cause du déficit affiché.
L’État fait ainsi le généreux avec l’argent de la Sécurité sociale…
Et lui impose en contrepartie de baisser les prestations. Les caisses de Sécurité sociale ne sont plus autonomes. Chaque année, à l’automne, les cabinets du ministre des Finances et du ministre des Affaires sociales organisent les transferts entre les différents régimes pour éviter qu’un régime présente trop d’excédent, ce qui justifierait d’augmenter les prestations. Ainsi, les excédents de la branche famille sont-ils périodiquement transférés à la branche retraite. En contrepartie, les prestations familiales ne suivent jamais l’évolution des salaires et pas toujours celle des prix. En 3 ans, elles ont encore perdu 2% de pouvoir d’achat. Les allocations logement en ont perdu 3%. Les retraites inférieures à 2000 euros par mois ont perdu 2,3 % de pouvoir d’achat, tandis que celles au-dessus en ont perdu 5%.
Le discours sur le déficit de la Sécurité sociale justifie l’érosion des prestations. Pour 2020, le gouvernement prévoit une hausse du PIB de 2,6 % (dont 1,3% de prix et 1,3 % en volume) et de la masse salariale de 2,8%. Mais, les prestations sociales n’augmenteraient que de 2,3% (sur le champ Sécurité sociale stricto sensu), de 2,1% sur le champ large (intégrant l’Unedic, l’AGIRC-ARRCO, …), de sorte que le solde de l’ensemble passerait à un excédent de 19 milliards.
La progression de l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) serait limitée à 2,3% (1% en volume), soit 4,2 milliards d’économie, dont 1 milliard sur les hôpitaux, 1,3 milliard sur le prix des produits de santé, 1,2 milliard sur les actes (biologie, radiologie).
Le supplément d’indemnités journalières, dont bénéficiaient les parents de 3 enfants (ou plus), est supprimé (pour une économie de 150 millions). Les EHPAD ne se voient attribuer que 200 millions supplémentaires. La revalorisation des pensions de retraites sera de 1% pour les pensions inférieures à 2000 euros par mois, mais de 0,3 % seulement pour les autres, soit une perte de pouvoir d’achat de 0,7%.
Cette distinction, compliquée à mettre en œuvre, brise la logique des assurances sociales. Les prestations de retraite sont un droit social, acquis par les cotisations, et ne doivent pas servir d’ajustement des finances publiques. Comme en 2019, cette revalorisation de 0,3% s’appliquera aussi au RSA, aux prestations familiales, aux allocations logement. Par contre, l’ASPA (le minimum vieillesse) a été revalorisée de 3,2% en janvier 2019 et devrait l’être de 3,7% en janvier 2020 (à 903 euros par mois) et l’AAH (Allocation adulte handicapé) est revalorisée de 4,65% le 1er novembre 2019 (mais le plafond de ressources pour un couple reste à 1625 euros).
En fait, les économies réalisées par la sous-indexation de certaines prestations (1,5 milliard) sont supérieures aux dépenses de revalorisation de l’ASPA et de l’AAH (450 millions).
Le PLFSS présente aussi des prévisions allant jusqu’à 2023.
A cette date, les régimes de retraites présenteraient un déficit de 6,6 milliards. On a entendu des cris d’orfraie: il faudrait d’urgence repousser l’âge de départ à la retraite. En fait, en 2023, selon le PLFSS, les autres régimes de la Sécurité sociale seraient excédentaires de sorte que, globalement, le déficit de la Sécurité sociale (au sens strict) ne serait que de 1,1 milliard. Compte tenu de l’excédent des autres régimes, de l’Unedic et de la CADES, l’ensemble des organismes de Sécurité sociale présenterait un excédent de l’ordre de 23 milliards.
De 2017 à 2023, les dépenses de retraites augmenteraient de 14,5%, soit nettement moins que la masse salariale (17%), puisque les pensions déjà liquidées ne seraient au mieux qu’indexées sur les prix et que l’effet de noria (la hausse de la retraite moyenne liée au fait que les nouveaux retraités ont des pensions plus fortes que les retraités décédés) s’atténue, mais les recettes n’augmenteraient que de 12,3%, en raison de l’hypothèse d’une forte baisse du nombre de fonctionnaires (et donc de leurs cotisations) et de la non compensation des exonérations de cotisations.
Le gouvernement prépare ainsi le terrain pour qu’en 2025, le système de retraite soit en déficit, ce qui justifiera de réduire les pensions plus fortement encore qu’annoncé par le rapport Delevoye
Pour lire la note dans son intégralité, téléchargez la note ici.
A ce sujet la chronique de J.C. Le Duigou (nov 19) dans l’Huma dimanche
Pour télécharger cette chronique en PDF
Lien vers un dossier plus complet sur la Sécurité Sociale
Lien vers un dossier sur la réforme Macron des Retraites
En complèment, dans la rubrique Débats et Contoverses de L’Humanité du 29 octobre 2019, ci-dessous :
Une question de société. Qui a vraiment creusé le trou de la Sécurité sociale ?
Le débat parlementaire autour de la loi de financement de la Sécurité sociale a mis en évidence la responsabilité des choix politiques actuels.
Catherine Mills Maître de conférences honoraire à l’université de Paris-I, directrice de la revue Économie et politique
Jean-François Naton Vice-président du Conseil économique, social et environnemental (Cese), membre de la délégation CGT et auteur de Pour d’autres jours heureux (l’Atelier)
Une nouvelle étape du démantèlement
Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2020 (PLFSS) révèle d’abord pour 2018 un excédent de 0,5 milliard d’euros pour le régime général de la Sécurité sociale, notamment de la branche vieillesse. Seule la branche maladie accusait un faible déficit (- 0,7 milliard), ainsi que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV, – 1,8 milliard d’euros). Cependant, les moyens utilisés pour parvenir à l’équilibre comptable reposent sur la réduction des dépenses sociales, qui conduit aux déserts médicaux, aux inégalités sanitaires et à la crise majeure de l’hôpital exprimée par la grève des urgentistes, comme à la situation dramatique des personnes âgées dépendantes dans des établissements au personnel débordé.
En 2019, selon le rapport de septembre de la CCSS (commission des comptes de la Sécurité sociale), le régime général serait faiblement déficitaire (- 0,2 milliard), ainsi que le FSV (- 2,3 milliards d’euros). Cette montée relative du déficit résulte de la branche maladie (-1,3 milliard d’euros) et de la branche vieillesse (- 0,8 milliard d’euros). Tandis que la branche famille est excédentaire (+ 0,8 milliard), ainsi que la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP). Mais le PLFSS pour 2020 organise la reprise du déficit en faisant supporter à la Sécurité sociale des dépenses nouvelles qui auraient dû être prises en charge par l’État, sans assurer leur compensation et en la privant en outre de moyens de financement.
C’est le cas notamment des mesures lâchées avec la crise des gilets jaunes : défiscalisation des heures supplémentaires, allègement de CSG pour les retraités, exonération de cotisations sociales des primes exceptionnelles de 1 000 euros accordées aux plus bas salaires. C’est aussi l’explosion des exonérations de cotisations patronales, la réduction des prélèvements publics et sociaux, notamment les cotisations sociales. Tandis que l’annonce orchestrée d’une relance du déficit en 2020 prépare de nouveaux coups contre la Sécurité sociale en liaison avec la mise en cause de son financement.
Selon les prévisions, le déficit serait de 9,9 milliards d’euros pour le régime général avec – 3,4 milliards pour la branche vieillesse, – 7,2 milliards pour la branche maladie et – 0,6 milliard pour la branche AT-MP. Le trou de la Sécurité sociale est lié au ralentissement de la croissance du PIB : 1,7 % en 2018, seulement 1,4 % en 2019 et 1,3 % en 2020. Or, 1 % de croissance en moins prive le régime général de 2 milliards d’euros de ressources, avec aussi le chômage et le ralentissement de la croissance de la masse salariale.
Cela résulte des mesures d’austérité, dans un contexte de ralentissement de la croissance mondiale. Ce PLFSS obéit à des objectifs politiques, ainsi la dégradation organisée des comptes de l’assurance-vieillesse vise à présenter comme « inévitable » la réforme systémique des retraites voulue par le gouvernement, fondée sur le blocage de la part des retraites à 14 % du PIB. Tandis que le discours « un euro cotisé, un euro versé », sous couvert de régime unique par points, tendrait à une sévère réduction des pensions. Ce serait ainsi la suppression des régimes spéciaux, alors que le taux d’appel des cotisations est beaucoup plus élevé que dans le privé (46,23 % pour la SNCF). Cela explique les différences de prestations des régimes liées au statut de ces salariés et à leurs conquêtes sociales. Dans le même temps, c’est aussi la mise en cause des retraites complémentaires obligatoires par répartition et à prestations garanties (Agirc-Arrco).
Pour l’assurance-maladie, la dégradation organisée, notamment par la diminution des cotisations sociales, tend à justifier les plans de réduction des dépenses de santé et à démontrer qu’on ne peut répondre aux revendications des personnels face au mouvement des urgences, aussi la progression de l’objectif national des dépenses d’assurance-maladie (Ondam) est dramatiquement insuffisante. Il s’agit aussi de mettre en cause l’aide médicale d’État (AME).
Ce PLFSS constitue une nouvelle étape du démantèlement de notre Sécurité sociale solidaire et collective. L’étatisation de la Sécu, avec la tendance lourde à la fiscalisation des ressources, vise à servir l’objectif de privatisation, de montée des prélèvements financiers du capital.
Le développement des luttes sociales et le rassemblement des forces progressistes sur un contenu radicalement opposé aux réformes libérales s’imposent. Il est urgent de faire monter l’impératif d’une autre réforme de progrès et d’efficacité de la Sécurité sociale, notamment à partir de son financement. Cela exige une autre politique économique et une autre gestion des entreprises, afin d’assurer un nouveau type de croissance réelle et durable, une sécurisation de l’emploi, de la formation et du revenu, avec aussi une expansion des dépenses publiques et sociales, comme des services publics, afin de répondre aux nouveaux besoins sociaux, en marchant vers une nouvelle civilisation.
Avez-vous vu un « trou » ?
par Jean-François Naton Vice-président du Conseil économique, social et environnemental (Cese), membre de la délégation CGT et auteur de Pour d’autres jours heureux (l’Atelier)
« Le trou de la Sécu » : un cliché et un marronnier. La Sécurité sociale n’est pas un vaisseau qui prend l’eau. Son déficit, qui représente tout au plus 4 jours de prestations ou 1 % de son budget, est avant tout un artifice politique créé à des fins politiques ; un épouvantail destiné à justifier des réductions de remboursements de soins, des montants de retraite ou le durcissement des conditions d’accès à différentes prestations sociales.
La rengaine idéologique de la maîtrise des dépenses s’est accompagnée, depuis les années 1990, d’un renforcement du rôle de l’État dans le financement et la gouvernance de la Sécu, notamment pour faire face à l’augmentation des dépenses de santé, sans en analyser le sens et les sources. Ce parti pris obsessionnel des « économies » sans véritable réflexion économique est une cause essentielle des reculs de notre Sécurité sociale solidaire. Les « libéraux », version néo, qu’ils soient dans l’appareil d’État ou qu’ils aient « pantouflé » dans les conseils d’administration, n’ont de cesse de réduire, si possible jusqu’à la faire disparaître, la dynamique du financement solidaire interprofessionnel et intergénérationnel. Le sempiternel dogme de la baisse des charges est brandi au nom de l’emploi contre la part socialisée du salaire. Par cette imposture, ce sont les valeurs de partage entre celles et ceux qui cotisent en fonction de leurs moyens, pour recevoir en fonction de leurs besoins, c’est-à-dire une des dimensions du vivre-ensemble, une des modalités de « faire société », qui sont dénaturées. Rappelons les propos de l’ancien numéro 2 du Medef Denis Kessler, lequel proposait en 2007 « de sortir de 1945 et de défaire méthodiquement le programme du Conseil national de la Résistance »…
Pour désamorcer le piège du « trou » et discréditer ceux qui y recourent, la bataille pour des recettes supplémentaires et le maintien du financement par la cotisation sociale restent essentiels, mais le combat contre le « mal-travail » l’est tout autant. Instituer le primat de la prévention, promouvoir la qualité du travail, la santé au travail comme des déterminants du bien-être, de la santé publique et de l’efficacité économique cristallisent de nouvelles ambitions, appellent à un nouveau souffle démocratique dans l’administration de la Sécurité sociale.
Au lieu de cantonner son action au seul remboursement des préjudices liés aux accidents du travail et aux maladies professionnelles reconnues, la Sécurité sociale a la possibilité d’institutionnaliser une nouvelle culture, tissant des liens étroits entre santé au travail, santé publique et santé environnementale. Elle pourrait le faire aussi bien en prenant en main la pénibilité du travail que la lutte contre la désinsertion professionnelle ; en agissant en faveur tant de la vigilance sur les risques inhérents aux procédés, aux ingrédients et aux déchets de la production que de la traçabilité des expositions. Aux plans national et territorial, il s’agit de reconnaître l’impérieuse nécessité de travailler ensemble et de manière croisée, acteurs du travail et de la santé, pour réduire à la source les dégâts sur la santé imputables aux organisations et aux conditions de travail, et les pollutions des milieux de travail et de vie, tous finalement générateurs de coûts supportés par la Sécu via l’assurance-maladie. C’est bien d’une révolution copernicienne qu’ a besoin la Sécurité sociale, pour sortir par le haut du cercle vicieux dont le « trou » n’est qu’un trompe-l’œil.